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                          衡阳农村贫困老人养老保障困境与政策建议

                          时间:2018-12-16 09:07作者:洪铱
                          本文导读:这是一篇关于衡阳农村贫困老人养老保障困境与政策建议的文章,在我国现阶段精准扶贫、脱贫攻坚与全面建成小康社会的战略背景下,建立健全养老保障制度体系,完善养老保障制度,对老年人安享晚年以及建设和谐社会有积极意义。
                            摘要
                            
                            随着人口老龄化进程加快,家庭结构发生变化,传统的养老观念受到冲击,老年人的养老保障问题面临着严峻的挑战。在我国现阶段精准扶贫、脱贫攻坚与全面建成小康社会的战略背景下,建立健全养老保障制度体系,完善养老保障制度,对老年人安享晚年以及建设和谐社会有积极意义。养老保障问题对于国计民生以及社会经济的健康发展是起到关键性作用的问题,要实现国家富强、民族振兴、人民幸福这一目标,深入研究养老保障问题显得十分必要。

                          衡阳农村贫困老人养老保障困境与政策建议
                            
                            老年人这一群体是一个庞大而宽泛的群体,文章主要选取了这一群体中既具有代表性而又能反映整个群体普遍性的农村贫困老人为对象,以衡阳市农村贫困老人为具体研究对象,通过问卷调查和实地访谈的手段和方法,对衡阳市农村贫困老人养老保障相关问题进行具体研究,旨在为衡阳市政府相关部门解决农村贫困老人的养老问题提供有用的政策建议,完善现今养老保障体系以及拓宽养老保障的研究领域。
                            
                            文章对衡阳市农村贫困老人养老保障过程中存在的问题进行了分析,并将问题归纳为家庭养老保障功能弱化、养老资源稀缺、老年人健康支出过多、社会团体力量参与度不够等四个问题,运用宏微观相结合的方法分析了问题存在的原因,最后借鉴国外发达国家经验的同时运用公共管理学中的新公共服务理论从政府、社会、经济和文化等多角度提出解决衡阳市农村贫困老人养老保障问题的对策及建议。
                            
                            关键词:  农村贫困老人;养老保障;养老服务 .
                            
                            Abstract
                            
                            With  the  acceleration  of  population  aging  and  the  change  of family  structure,  the  traditional  concept  of  the  elderly  support  has  beenimpacted,  and  the  old-age  security  is  facing  severe  challenges.In  China, under  the  strategic  background  of  targeted  poverty  alleviation,  poverty alleviation and building of a moderately prosperous society in all respects, perfecting the old-age security system and improving the old-age security system are of positive significance for the elderly to enjoy their old age in peace  and  build  a  harmonious  society.  The  problem  of  old-age  security plays  a  key  role  in  the  national  economy,  people's  livelihood  and  the healthy development of social economy. To achieve the goal of economic prosperity,  national  renewal,  and  people's  happiness,  it  is  necessary  to study the problem of old-age security in depth.
                            
                            The elderly population is a large and broad group. This paper mainly chooses  the  rural  poor  elderly  who  are  representative  of  this  group  andcan reflect the universality of the whole group as the object of study, and takes  the  rural  poor  elderly  in  Hengyang  as  the  specific  research  object.
                            
                            By  means  of  questionnaires  and  field  interviews,  this  paper  makes  a concrete study on the related problems of the old-age security of the ruralpoor elderly in Hengyang, aiming at providing useful policy suggestions for  the  relevant  departments  of  Hengyang  Government  to  solve  the old-age  problem  of  the  rural  poor  elderly,  improving  the  present  old-age security system and broadening the research field of the old-age security.
                            
                            This  paper  analyzed  the  problems  existing  in  the  process  of  the old-age security for the rural poor elderly in Hengyang, and summarized the  problems  as  the  weakening  of  family  old-age  security  function,  the scarcity  of  endowment  resources,  excessive  expenditure  on  health  of  theelderly  and  insufficient  participation  of  social  groups.Then  the  paper analyzed the causes of the problems by means of combining macro withmicro,  finally  learning  from  the  developed  countries’experiences  used new  public  service  theory  to  solve  the  problems  and  put  forward  thesolution  to  the  old-age  security  of  the  rural  poor  elderly  in  Hengyang from the government, society, family and individual perspectives.
                            
                            Keywords:    the rural poor elderly   old-age security   old-age service .
                            
                            第 1 章  绪  论
                           
                            
                            1.1  研究背景和研究意义.
                            
                            1.1.1  研究背景 .

                            
                            根据政府公布的最新人口结构变化的数据,到 2018 年末为止,60 岁及以上人口数量与 2017 年相比,上浮了 859 万,约为 2.49 亿人。[1]这预示着人口老龄化进程加快,老年人数量日益增加。杨立雄(2011)曾指出“根据最低生活保障数据,运用不同贫困标准,计算得出中国老年贫困人口总规模接近 1800 万,老年贫困发生率已经超过 10%”。[2]那么在这样的背景下,老年人的养老保障问题逐渐受到人们关注。我国在十九大报告中提出,社会养老保障与脱贫攻坚的共同点是目标一致。加强和完善社会养老保障制度,有利于消除贫困和缩小两极分化;推进精准扶贫,在脱贫攻坚战中胜利,是我国实现全面建成小康社会和共同富裕目标过程中的一项重要任务。为实现 2020 年全面建设小康社会的目标,我国在精准扶贫工作的深入开展中取得了肉眼可见的显着成效,包括民生兜底脱贫路径即根据上级政策,扩大覆盖面和提高兜底标准;以及医疗保健脱贫路径即主要是指全面覆盖大病救助、保障慢病医疗和护理等等帮扶措施。随着低保水平的增加以及低保的附加价值不断提升,在养老保障体系日益完善的同时,制度本身固有的缺陷也逐渐暴露。
                            
                            老有所养体现着一个社会的美德和传统价值观,它是关乎民生的大事。养老服务事业从来都是促进国家经济社会健康发展的基础性事业,一直是政府、社会及人民群众十分重视并竭力解决的永恒任务,国家政府通过制度构建、财力物力供给等政策手段等为完善养老服务事业作了大量努力。我国农村现行的制度性养老主要有“新农保”、失地农民的养老保险、农民工的养老保险、农村五保供养制度等,政府制定并实行的这些养老制度及政策毫无疑问在一定程度上缓解了我国当下的养老困境,但要足够支撑和充分满足贫困老人的基本生活需求,仍需要进一步的探索和努力。衡阳市属于湖南省内脱贫攻坚的二类地区。衡阳农村贫困老人的致贫因素有多种,比如因病,因残或无劳动能力等等。衡阳市常住人口是731.17 万人,而 60 岁以上老龄人口比重分别为 17.7%。[3]当农村老人在丧失基本的劳动能力后会陷入无收入来源的贫困困境,从而导致更深层次的贫困。基于此,农村贫困老人在养老保障过程中是老年人群体中既具有代表性又能反映整个群体普遍性的对象,解决农村贫困老人的生活困境和保障其基本生存需求是我国养老服务事业中最薄弱,同时也是最基础的环节。农村贫困老人的养老保障问题需要如何解决是我们必须研究的关键。
                            
                            1.1.2  研究意义 .
                            
                            本文是在精准扶贫的背景下研究农村贫困老人群养老保障问题,是针对农村贫困老人这一具有代表性的群体进行系统化的研究。作为一项对策性研究,本文将采取实地访谈和问卷调查的方式,在原先基础上研究衡阳市农村贫困老人群养老保障问题,通过对问题的剖析,发现问题,分析问题,以期能够拓宽养老保障体系完善的研究领域。
                            
                            在现有的财政水平下在经济、文化、社会和政策等方面对农村贫困老人养老保障问题进行研究,并运用公共管理学的相关理论,试图为衡阳市政府相关部门解决农村贫困老人养老保障的问题提供有用的对策建议,同时对于完善养老保障体系和建设和谐社会有积极影响。
                            
                            1.2  文献综述 .
                            
                            1.2.1  国内研究现状.
                            
                            (1)  有关养老问题的研究.

                            
                            关于养老问题,学者从不同的理论视角对其进行了阐述。傅雅琴(2008)认为“在改革国家社保制度的过程中,全国已经将不断扩大养老保险制度的覆盖面和实现养老保险广覆盖作为一项既定政策,而这一点正是来源于中国经济改革与社会发展进步”。[4]李俊利(2010)强调“为快速扩大农村社会养老保障覆盖面,采取强制农民参保的措施是很有必要的,他还认为经济持续发展是解决农村养老的根本”。[5]]王亚柯、王宾、韩冰洁和高云(2013)提出“我国养老保障水平的稳定提高,一定的制度安排提供了必要的保证,即建立和完善养老金调整机制与养老保险基金管理机制”。[6]孙健夫和李想、黄德林、蒋德常(2014)认为“农村的消费市场和养老保障制度息息相关。两者之间的关系呈正相关,即养老保障制度越完善,消费市场就越繁荣”。[7]张军、郑军(2016)认为“由于政府缺位,“老农保”制度极大程度地降低了农民的参保积极性,该制度的覆盖面逐渐降低,即从 1998 年底的 8025 万人直线下降到 2003 年的 5428 万人”。[8杨宜勇和关博(2017)提出“人口年龄结构的变化直接导致了养老保障制度的养老保障需求与制度供给之间严重失衡”。[9]靳卫东、王鹏帆和何丽(2018)认为“新农保的养老保障在不同的群众作用也有所差别,养老金的水平对于身体状况差、收入偏低和失独老人来说更为重要”。[10]
                            
                            杨复兴(2006)指出“世界范围内的养老模式主要有三种,即:自养、他养和互养”。农村养老方式主要包括为:自主养老、家庭养老、社区养老和社会养老。[11]张彦、陈红霞(2006)认为“家庭养老的方式可分为自养和他养,这里的自养指年老体衰或丧失劳动能力的老年人通过自身的积蓄来支撑和维持老年时期的基本生活,而他养是指除自身外的直系或非直系亲属对老年人进行赡养的行为,一般情况下以老年人儿女赡养居多,即代际之间的反哺式赡养模式”。[12]张李娟(2017)提出“农村养老模式的选择必须符合国情、构建全方位多层次的农村养老体系、加大政府对农村养老保险发展的支持力度、加快制定和健全农村养老保险方面的法律法规以及充分发挥土地和家庭对农村养老的辅助与补充性功能等”。[13]
                            
                            (2)  有关政府责任问题的研究 .
                            
                            学者们关于政府责任的问题各抒己见。陈云(2006)提出“明确划分政府在养老保障制度中的责任是当务之急,特别是要合理划分中央与地方政府的各自责任,同时要加大中央及地方各级政府对养老保障制度的财政投入力度,财政实现由经济财政真正向公共财政转化”。[14]李杰、樊轶侠(2008)认为“世界各国的农村社会养老保障制度,最初都是由政府首次组织、制定并实施的,是一种政府行为。而政府负责的层次主要包含普惠式国民养老保险和老年人贫困救助制度,其中政府是这一层次的组织者、主导者与直接责任主体”。[15]徐文芳(2010)提出在农村地区,在养老保障过程中政府和个人都扮演了重要的角色,覆盖到全民的福利型养老保险政策对保障老年人晚年生活、预防老年贫困以及在一定的程度上缓解了社会矛盾”。[16]曹永红、丁建定(2016)两位学者认为“要完善我国农村养老保障制度体系需要优化和健全已有制度,以及建立新制度、适当调整部分制度和逐步整合相关制度,明确且合理划分国家、社会和个人三方责任,并妥善协调其责权关系”。[17]柳如眉、柳清瑞(2016)说到“农村保险制度政策从老农保到新农保的发展,政府在这一过程中的财政责任,已经发生了巨大的转变,他们认为中国农村养老保障制度的层次可划分为国家责任、社会责任和个人责任”。[18]江燕娟、李放(2017)认为“应以可行能力理论为理论依据,需要充分结合公共财政能力,适时完善政策支持的指向和政策力度”。[19]这样把握和了解老年人需要,最大限度地满足不同类型贫困老人的基本生活需求,在政府政策实施的过程中,加强过程监管,强化政策执行力度和提高政策效果。
                            
                            关于政府实施的具体举措,刘万(2007)运用精算平衡原理,对农村社会养老保险的财政可行性进行了定量研究,认为“无论采取何种类型的制度,政府都应该坚持为目前农村老年人提供基础性的养老保障”。[20]姚建平(2008)认为“我国养老社会保险制度的反贫困功能可以从制度设计理念、计发办法和制度保障水平三个方面进行分析”。[21]许亚敏(2009)提出“从强化政府在健全农村养老保障体系中的主导作用、大力推进居家养老和社区养老、构建多层次、广覆盖、可衔接的农村养老保障制度体系三大方面入手构建我国农村养老保障体系”。[22]郑军(2011)强调“效率优先,兼顾公平”[23]这种观点决定了我国政府更注重发展农业,这可以通过出台相关政策和采取多种措施来达到目的,充分利用农村剩余劳动力,增加农民的收入等,通过物质财富的积累,农民的养老能得到充分保障。张李娟(2017)认为“加大政府对农村养老保险发展的支持和财政投入力度、加快制定和完善农村养老保险方面的法律法规以及发挥土地和家庭对农村养老的补充功能等”。
                            
                            1.2.2  国外研究现状 .
                            
                            (1)  国外对养老问题的研究 .

                            
                            社会保障制度与国情以及政策息息相关。Roger  Axelsson,Olle  Westerlund(1998)通过研究得出一个这样的结论“社会保障制度的建立与完善和国家的总体经济发展水平、国情以及政策取向是十分密切相关的”。[24]罗伯特·霍尔茨曼、理查德·汉兹(2006)提出过这样的观点,“根据各国的经验老看,养老保障体系如果覆盖到老年人这个群体,需要将构建缓解贫困的零层次划为重点”。[25]而关于养老金体系的评价,Leonardo Luechetti,Rafael Rofmann,(2006)认为主要是匹配性、覆盖度和可持续性等三个指标。
                            
                            Willem Adema(2008)在研究中国养老保险制度建设进展时提出,“大部分农村人被排斥在制度之外,无法享受到制度带来的优势,在持续很长时间内依然需要依靠家庭保障来获得养老资源”。[26]Felix  Salditt,Petet  Whiteford  and  RobertHolzmann(2014)的观点是在应当通过评估是否激励个人保持健康、是否提高技能以及是否提高生产率这三点来选择恰当的养老金融保障计划。Stephen  M.Golant(2015)从老年人自身主观方面分析了就地养老对他们的吸引力、以及搬迁到其他地方进行养老的阻力,从而认为“大部分美国老年人更愿意就地养老,不愿意搬离现有住所进行养老”。[27]
                            
                            (2)  国外对政府责任问题的研究 .
                            
                            福利多元主义指出福利责任承担者有很多,政府不是唯一的。社会福利理应是由政府、家庭、社区、非营利组织来共同承担,福利多元主义的代表性观点由罗斯、伊瓦斯提出过等。Sussan.Hilliie(1999)的研究结果“曾现实家庭成员是老年人生活保障的主要提供者”。[28]随着社会的发展以及家庭结构的精简化和基础设施的不完善、贫穷的困境和劳动力外流等因素的影响,造成农村老龄化的程度比城市深得多,他认为除了有农村家庭结构之外还应针对性地构建社区服务体系。Robert E.Kane(1999)也指出“政府不是操纵者而是协调沟通者”。[29]在经过对欧盟各个国家的研究之后,Allen  Walker(2000)认为“家庭和政府理应共同承担养老资源提供的责任:首先,应明确公共部分和营利以及的非营利组织各自应承担的养老资源提供比例;其次,应根据使用者的需求,配置相应的种类和水平的服务,也就是建立以被服务者需求为导向的居家照料养老服务体系”。[30]
                            
                            1.2.3  研究述评 .
                            
                            总结分析国内外各种文献资料,从文献内容上看,主要聚焦在养老问题和政府责任问题的研究,大多数学者都认同政府责任的划分以及养老保障的覆盖面对养老保障水平的提高有重要意义,且相关政策需基于国情制定。目前大多数学者是研究养老保障制度的完善且缺乏案例分析,没有针对某一个具体的研究对象。那么在此基础上,本文将采取实地访谈和问卷调查的方式,研究衡阳市农村贫困老人群养老保障问题,通过对问题的剖析,发现问题,分析问题,以期能够拓宽养老保障体系完善的研究领域;并运用公共管理学的相关理论,试图为衡阳市政府相关部门解决农村贫困老人养老保障的问题提供有用的对策建议,同时对于完善养老保障体系和建设和谐社会有积极影响。
                            
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                            1.3  研究内容和研究方法
                            
                            第 2 章  相关概念界定和理论基础
                            
                            2.1  相关概念界定

                            2.1.1  农村贫困老人
                            2.1.2  养老保障
                            2.1.3  养老模式
                            
                            2.2  理论基础
                            2.2.1  社会保障理论
                            2.2.2  新公共服务理论
                            
                            第 3 章  衡阳市农村贫困老人养老保障现状分析
                            
                            3.1  衡阳市农村贫困概况
                            
                            3.2  衡阳市农村贫困老人的生活保障现状

                            3.2.1  健康保障现状
                            3.2.2  物质保障现状
                            3.2.3  精神保障现状
                            3.2.4  新型养老保险参保现状
                            
                            3.3  衡阳市农村贫困老人的养老需求
                            3.3.1  物质支持
                            3.3.2  生活照顾
                            3.3.3  精神慰藉
                            3.3.4  人格尊重
                            
                            3.4  衡阳市农村贫困老人养老保障扶助现状
                            3.4.1  医疗保障政策
                            3.4.2  兜底保障政策
                            3.4.3  危房改造政策
                            3.4.4  失地农民养老保障政策
                            
                            3.5  衡阳市农村贫困老人养老方式选择
                            
                            第 4 章  衡阳市农村贫困老人养老保障的问题及原因分析
                            
                            4.1  衡阳市农村贫困老人养老保障存在的问题

                            4.1.1  农村家庭养老保障功能弱化
                            4.1.2  农村贫困老人养老资源稀缺
                            4.1.3  农村贫困老人健康支出过多
                            4.1.4  农村社会团体力量参与度不够
                            
                            4.2  衡阳市农村贫困老人养老保障问题的原因分析
                            4.2.1  宏观因素
                            4.2.2  微观因素
                            
                            4.3  本章小结
                            
                            第 5 章  国外发达国家老人养老保障经验与启示
                            
                            5.1  国外发达国家的养老保障现状

                            5.1.1  新加坡
                            5.1.2  德国
                            5.1.3  日本
                            
                            5.2  国外发达国家老人养老保障的启示
                            5.2.1  充分发挥政府主导作用
                            5.2.2  促进养老模式多元化
                            5.2.3  建立健全相关法律法规
                            5.2.4  提升养老服务人员素质
                            
                            5.3  本章小结
                            
                            第 6 章  衡阳市农村贫困老人养老保障问题的对策建议
                            
                            6.1  加大财政投入力度,夯实农村贫困老人养老保障基础

                            6.1.1  加大对养老服务人员的投入
                            6.1.2  加大对“医养结合”的投入
                            6.1.3  加大对照料护理设施的投入
                            6.1.4  加大对政府购买服务的投入
                            
                            6.2  健全养老保障机制,提高农村贫困老人养老保障水平
                            6.2.1  完善农村贫困老人医疗救助制度
                            6.2.2  落实农村贫困老人救助供养制度
                            6.2.3  规范农村贫困老人最低生活保障制度
                            6.2.4  完善农村贫困老人养老保障立法工作
                            
                            6.3  优化养老服务体系,填补农村贫困老人养老保障空白
                            6.3.1  大力开展农村贫困老人文娱活动
                            6.3.2  推动农村贫困老人社会养老进程
                            6.3.3  创新农村贫困老人养老服务方式
                            6.3.4  扩大农村贫困老人养老服务供给
                            
                            6.4  加强舆论文化宣传,强化农村贫困老人养老保障功能
                            6.4.1  增强农村家庭孝文化有效传播
                            6.4.2  提高农村贫困老人健康意识
                            6.4.3  鼓励农村贫困老人自主养老

                            结  语

                            SHIJIUDABAOGAOZHONGCENGDUOCIQIANGDIAOZAIFAZHANZHONGYAOBAOZHANGHEGAISHANMINSHENG,ZAIMINSHENGFANGMIANDEDUANBANYAOZAIFAZHANZHONGBUQI。ZAIJINGZHUNFUPINDEBEIJINGXIAWEIMINSHENGMOUFULI、WEIMINSHENGJIEYOUCHOU,ZHONGSHIMINSHENGFUZHI。LAOYOUSUOYANG、BINGYOUSUOYI、ZHUYOUSUOJUDENGWENTIYEDUOCIBEITIJI,YUSHINONGCUNPINKUNLAORENDEYANGLAOBAOZHANGWENTIZHUJIANYINQIGUANGFANGUANZHU。

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                            一是实地访谈对象以及问卷发放的样本数量有限,因此获取的资料缺乏代表性,不能完整全面体现农村贫困老人的养老现状和需求,问题分析不够全面深入;二是有关参考文献比较缺乏,本人由于学识方面的认知比较局限,针对农村贫困老人养老保障问题提出的对策仍然有不完善不全面之处,今后再争取进一步细化精准研究以期得到更为严谨的结论。

                            参考文献

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